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從世界能源風向透視中國能源戰略

2019-5-24 9:08:11 來源:中國礦業報 作者:閆曉卿 魯剛

當前,全球能源供需和治理格局發生深刻變化,世界主要國家和地區近年來紛紛適時調整中長期能源發展戰略。作為全球能源領域最重要的影響者之一,我國有必要以更具有戰略性的眼光,研判國際能源格局,以更具競爭力和引領性的定位參與國際能源競合,基于全球化視野形成新時代能源發展戰略的“中國思路”。

我國能源發展成就突出

2013年4月新一屆中央財經領導小組成立,并將能源發展等問題納入社會發展與經濟工作統籌考慮。之后,我國能源戰略思想經歷“兩個里程碑”:一是2014年以能源安全為核心,提出“四個革命、一個合作”的能源發展戰略;二是黨的十九大著眼于生態文明千年大計,提出繼續推進能源生產和消費革命,構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系,并將能源安全這一核心問題提升至更高的層次,明確了綠色、高效和安全并重。

在高屋建瓴的能源戰略思想指導下,我國能源發展成就顯著,在國際能源治理格局中逐漸從“跟跑者”向“領跑者”轉變,國家能源安全得到有效保障。

首先,我國形成了領先世界的綠色低碳發展國際競爭力。其次,能源科技創新成果顯著,百萬千瓦級超超臨界煤電機組、非常規天然氣勘探、特高壓輸電、“華龍一號”三代核電技術等也走在世界前列。第三,“一帶一路”能源合作逐步從全球能源治理的重要參與者、貢獻者進一步向舞臺中心邁進,不斷提升國際能源領域的話語權和影響力。最后,能源企業實力顯著增強,大型工程施工建設和融資能力優勢明顯。

典型國家能源戰略實踐的參考

我們分析研究的十余個典型國家和地區的能源戰略,從增強經濟實力、謀求國際地位,搶占科技制高點、追求能源獨立,解決社會問題、實現政治訴求,發展能源金融、保障能源安全等多個維度為能源在國家發展中的定位提供借鑒。

世界發達國家更注重引領能源變革、帶動經濟復蘇,亞洲新興經濟體對能源安全和能源經濟可承受性更重視,而南美洲和非洲地區主要著眼于解決社會問題。

資料圖

第一,能源是國家安全、內政外交的重中之重。俄羅斯直接將能源作為經濟發展的基石。雖然能源經濟強相關是“雙刃劍”,但能源出口已成為俄羅斯推動國內經濟增長、參與世界經濟體系、維護地緣政治影響、改善政治環境的重要戰略手段。日本始終將科技立國理念貫穿于能源戰略,早在第一次石油危機后就力推新能源、核電技術發展,以提升本國能源安全保障能力。目前,氫能已走在世界前列。

第二,參與全球能源治理體系,重視國際組織建設,是一國能源戰略的核心內容。沙特以歐佩克為平臺通過產量控制等手段左右國際油價、影響全球市場,又在此基礎上構筑中東地區及阿拉伯世界的主導權。同樣,經合組織成員國加入國際能源署(IEA),通過協調各國能源政策、戰略石油儲備使用等,以有效提升本國應對可能石油危機的能力。

第三,世界最發達國家和地區高度重視引領能源金融體系。美國早在布雷頓森林體系解體后,即將金融與能源戰略綁定,選擇石油作為美元新的錨定,建立了“石油-美元-美國國債”體系向全球輸出流動性、轉嫁風險和獲取利益。美國的能源戰略成為其左右世界能源格局、發揮地緣政治影響力的重要戰略武器。歐盟致力于構建內部統一能源市場,完善能源金融體系和法律保障體系。尤其是,歐美作為發達地區,能源需求旺盛,在兩次石油危機后分別建立WTI和布倫特原油期貨市場,引入金融資本和產業資本,通過期貨市場發現價格功能解決國際原油定價權問題,一定程度上限制了歐佩克對原油價格的壟斷。

第四,發揮地緣優勢,提升國家能源戰略對外勢能。能源與地理因素,特別是與交通樞紐的結合,形成了能源地緣政治。土耳其依靠“歐亞非大陸樞紐”這一天然優勢,不斷謀求能源樞紐地位并游走于歐美與俄羅斯等大國之間,不僅獲得了能源資源,還顯著提升了國際地位及話語權。新加坡依靠海上石油運輸要道馬六甲海峽東出入口的地理優勢,煉油產業和石油進出口貿易得以蓬勃發展。

第五,能源戰略與其他經濟社會發展目標的權衡不可不察。南非“全民能源”特色既可直接緩解其能源短缺等問題,也解決了就業、人才體系建設等深層次社會問題。委內瑞拉則沒有逃脫“資源詛咒”,其政治、經濟、社會與石油資源息息相關,導致經濟波動、政權更迭、資源歸屬權變動、貨幣與通貨膨脹等方面的演變。而挪威雖然依靠水電立國、油氣富國,但更重視通過能源與金融、企業、產業等領域的高效協同管理謀求可持續發展,成功走出“資源詛咒”陷阱。

我國能源戰略初步探討和建議

綠色發展、用能成本等問題已成為經濟社會發展的核心關切,能源戰略必須融入國家整體發展戰略統籌考慮,將與社會各領域、行業各環節以及各市場主體發生更密切的聯系,這就要求能源領域的戰略謀劃、政策制定、市場機制、規劃審批和監督管理等更加統一協調。

首先,深化推進能源領域供給側結構性改革,實現能源高質量發展,是當前能源戰略制定的出發點和落腳點。今后,我國能源發展應從“保供應”向“求效率”轉變。尤其是我國晚于西方發達國家現代化上百年,遭受一定程度的戰略遏制也不可避免。在此背景下,如何將能源“革命”向深處推進,如何制定更有針對性和實效性的能源戰略,是高度緊迫和復雜的工作。從經濟周期理論的普遍適用性看,經濟繁榮期過后將出現供給側過剩,能源領域也難以避免。未來我國能源戰略一定是緊抓“以需求為導向”這個牛鼻子,深化推進能源領域供給側結構性改革,更加重視用戶側用能權和參與權,充分釋放需求側動力,形成供需互動、提質增效的局面,尤其要避免新興能源業態走“以補貼為導向”的發展老路,出現新的潛在過剩產能。

其次,解決深層次的體制機制矛盾是當前能源戰略制定的重中之重。一方面,能源領域體制機制的不協調和不順暢是待解決的首要問題,發揮政府宏觀調控作用與市場對資源配置的決定性作用是根本出路。另一方面,如何培育能源新業態尤為重要,如何實現不同行業與能源領域管理職能的有效協同或整合也很關鍵。以大數據為例,美國早已通過其能源部門下設的能源信息署(EIA)進行能源“大數據”匯總處理。而我國的能源行業信息統計分布在各行業組織,以及部分大型國有企業中,能源大數據尚不具備體制基礎。未來,對能源數據壁壘的認識有必要從“行業護城河”向“行業催化劑”轉變,而以統一能源數據的獨立處理為核心職能的能源信息機構將是最基礎的一環。

再次,堅定推進能源顛覆性技術研發創新,布局國家能源實驗室,力爭引領世界能源技術和產業格局發展方向。著力推進以核聚變、天然氣水合物、氫能為代表的顛覆性能源技術,搶占科技制高點。另外,提前布局國家能源重點實驗室,整合產業、研究、政府資源,打造創新集群,彌補基礎研究和產業化中間銜接問題,實現能源領域產學研深度融合。

同時,落實“一帶一路”建設,積極參與全球能源治理、提供國際制度等公共產品、推進能源-人民幣金融體系,對內加強統一協調、不斷提升能源企業實力。

能源領域推進“一帶一路”建設,需要建設大量能源基礎設施,涉及的能源供應國、過境國和需求國利益訴求各有不同,經常難以協調,導致項目懸而不決。同時,我國國際能源合作多以雙邊方式為主,且大多依托技術、資金和人力資源優勢對外投資基礎設施領域,不乏項目擱置和資金浪費等現象。因此,我國有必要更積極融入IEA等國際組織,參與能源憲章條約規則制定,并以“一帶一路”國際合作高峰論壇、亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)等為契機構建和完善以我國為主導的地區多邊協調組織,更加重視法律法規、技術標準、談判平臺、糾紛解決機制等國際能源合作規則公共產品的提供,推動建立“一帶一路”能源市場,擴大能源投資貿易人民幣計價。

此外,目前,法律法規、商務規則、政治變動、匯率波動、環保約束、合同簽訂以及公共關系等風險已充分暴露,我國能源企業“走出去”必須更重視軟實力提升。尤其當前全球市場需求不足,政治風向右轉,能源企業有必要在經營理念上以國際市場通用規則和商務為導向把握市場機遇、規避各類風險,緊抓目標國家發展訴求、形成地區發展的利益共同體。單一企業由于實力和專業限制,不能形成合力。能源領域“一帶一路”倡議推動中,應著眼大國外交,以國際能源合作專門管理部門實現各部委統籌協調,對能源企業“走出去”給予綜合指導和監管。

未來,我國能源戰略以尋求高質量發展、服務新能源業態生態圈和推進國際能源合作等為核心目標,更加協調統一、透明順暢的管理機制是重要基礎,參照生態環境部的組建初衷,可以在條件成熟、適當時機考慮將其他部委和司局的相關職能與國家能源局整合,打破能源品種壁壘、理順能源管理體制機制,促進能源戰略更好地落地實施,為我國經濟社會發展貢獻力量。□

(作者單位:國網能源研究院有限公司)

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